【社科研究】圍堵下「一帶一路」如何走下去？
軟法治理與「一帶一路」法治及全球化
顧賓
一、 前言
習近平主席在第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇上指出，「規則和信用是國際治理體系有效運轉的基石，也是國際經貿關係發展的前提」。「一帶一路」以發展為導向，法治不僅不會限制發展，而且有利於高品質發展。法治化是高品質共建「一帶一路」的內在要求和顯著標識。法治還是國際交往的共同語言，「一帶一路」法治化有助於東西方世界攜手共建「一帶一路」，助力「一帶一路」全球化。
學界對法治的認識，經歷了由「法即硬法」到「法是硬法和軟法的混合法」的發展過程。誠如中國現代行政法學開拓者羅豪才所言，「當擺脫了國家強制力的束縛後，法的視野就豁然開朗了」。在國際法治領域，軟法成為推動全球治理的新形式，拓展了國際法範圍，發展了國際法規範，提升了國際法影響力。軟法與硬法一起，成為國際法治的重要載體和表達形式；軟法甚至成為「在全球各重大領域內的人類實踐充分展現的總格局、新趨勢」。
共建「一帶一路」體現中華文明氣質。中華文明提倡政府引導，推崇頂層設計和政策協調；中華文明具有包容屬性，鼓勵各利益相關方自願參與，且參與形式靈活；中華文明注重實效，問題導向與結果導向並重；中華文明強調漸進性，不作預設，在動態調整中總結發展。中華文明崇尚「和合」，強調合作、注重和諧、淡化對抗。軟法的達成以協商一致為原則，與中華文明的氣質具有內在一致性。以軟法思路推動「一帶一路」，是中華文明對現代國際法治的重要貢獻。
共建「一帶一路」經過多年發展，初步形成多層次、立體面的宏大治理框架。在這個框架下，推進「一帶一路」建設工作領導小組發揮牽頭抓總作用，「一帶一路」國際合作高峰論壇提供多邊合作平台，聯合聲明、合作倡議、諒解備忘錄、多利益相關方協定、專業標準等數量眾多的軟法檔作為規範基礎。「一帶一路」軟法治理思路漸趨明晰，在理論層面提出「一帶一路」軟法治理體系，條件已經成熟。芮沐先生曾說，「法律不好，人家如何敢來？」構建一套完善的法律治理體系，可以有力保障「一帶一路」的高品質發展。
2017年9月15日，在山東省威海港，首列由山東威海港直達德國杜伊斯堡港的中歐班列發車。 新華社
二、「一帶一路」與軟法原理
國際合作的法律形式，可以是具有法律拘束力的條約形式，也可以是沒有法律拘束力的軟法形式。「一帶一路」已經發展成為一個龐大的、尚在不斷擴張的「軟法」網路。在這個網路中，通過頒佈和商簽各類「軟法」檔，國際法主體表達對「一帶一路」的認可與支持。
「一帶一路」之所以選擇軟法形式，主權是主要考慮因素。國際法的本質是各國同意讓渡主權，軟法有助於保留各國政策空間。選擇軟法的另一個原因是「一帶一路」的不確定性。「一帶一路」具有全新、複雜和變動的特點，各國在無法確定其國際承諾後果時，傾向於接受軟法。
軟法有三個方面的立法技術優勢。第一，軟法不產生具有法律拘束力的國家義務，因此避免徵詢本國立法機關的意見，也無需對外公佈協定文本。政府在保密狀態下談判，不受外界干擾，達成協議的可能性及效率更高。第二，軟法立法語言通常比較原則，以宣示和宣導為主，不急於厘清細節、形成具體義務。首先建立互信，為進一步合作留有空間，體現漸進式談判策略。第三，軟法不需要獨立的協力廠商機構來解釋和管理協議，既節約了經濟和時間成本，也保留了參與方的自主權。
在逆全球化抬頭的時代背景下，國際社會通過條約展開合作變得越來越困難。此時柳暗花明，軟法的獨特作用和優勢凸顯。要知道，法律拘束力從來不是規則得以實施、目的得以達成的唯一原因，甚至不是主要原因。規則得以實施，混雜著其他非法律的因素，比如現實利益判斷、尋求對等待遇、出於聲譽考慮等等，「法律只是政治話語的延續而已」。各國在「一帶一路」合作中選擇軟法形式，有效避免來自國內外的政治掣肘；一些游離在「一帶一路」之外的國家，也通過與中國簽署軟法協議，實質參與「一帶一路」建設。
三、「一帶一路」軟法體系
據「一帶一路」官網統計，中國已經同149個國家和32個國際組織簽署200餘份共建「一帶一路」合作檔。本文主要研究中國政府與各類主體（含外國中央政府、地方政府，港澳地區，國際組織，各類企業和社會組織）簽署的軟法協定。除此之外，中國政府單方頒佈的「一帶一路」軟法檔，例如「一帶一路」領導小組頒佈的檔，考慮其在「一帶一路」治理體系中的頂層設計位置，也納入本研究範疇。
這些數量眾多的軟法檔，應以何種邏輯類型化，形成一個完整且開放的體系？這是一項重要的基礎性工作。羅豪才教授曾把行政法分為組織法、行為法、救濟法三大板塊；筆者曾把亞洲基礎設施投資銀行（亞投行，AIIB）法律研究分為公司治理、業務標準、爭端解決三大板塊。本文在「一帶一路」軟法治理實踐基礎上，主張「一帶一路」軟法體系應由參與主體、業務標準、爭端解決三大板塊組成。「參與主體」(entity law)的劃分依據是「一帶一路」軟法檔的簽署主體數量和特徵，進一步分為四個部分：雙邊軟法，多邊軟法，多利益相關方軟法，以及單邊軟法。「業務標準」(operational standards)的劃分依據是高品質共建「一帶一路」所需關注的高標準，細分為三個領域：債務可持續，環境可持續，以及廉潔絲路。「爭端解決」（dispute settlement），指與傳統糾紛解決機制並行的多元化糾紛解決機制。
「一帶一路」治理體系以軟法為主體和特色，但並不排斥硬法。這些硬法是指與「一帶一路」沿線經濟體簽署的具有法律拘束力的專業領域協定。它們可能源自「一帶一路」軟法文件的授權；也可能不依賴於「一帶一路」軟法檔，又以以下三類為代表。第一類是區域貿易協定。我國推動構建「一帶一路」自貿區網路，與「一帶一路」沿線經濟體積極開展貿易協定談判，標誌性成果為區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）。第二類是投資和稅收協定。我國與「一帶一路」沿線53個國家簽署雙邊投資協定（BIT），與沿線54個國家簽署避免雙重徵稅協定。第三類是人員流動協定。我國與巴基斯坦、俄羅斯、菲律賓、塞爾維亞等「一帶一路」沿線55個國家締結了涵蓋不同護照種類的互免簽證協定。這三類協定都是具有硬法性質的國際條約，被視為廣義的「一帶一路」法律框架組成部分。
四、小結與展望
軟法有其獨特的價值和優勢，不以硬法作為唯一出路。「一帶一路」軟法路徑的選擇，確實為其取得今日之成就起了關鍵作用；今後「一帶一路」的高品質發展也有賴於軟法路徑的堅持。隨著高品質共建「一帶一路」走深走實，對於治理水準提出更高要求。
首先，深化與現行國際秩序的相容互濟關係。國際上有一種提法，認為中國有意借助「一帶一路」構建中心輻射型國際關係，與美西方主導的傳統國際秩序分庭抗禮，並對後者構成威脅甚至顛覆。但是事實正好相反。
「一帶一路」軟法檔主張與現有國際秩序的相容關係，舉例為證。第一，明確支持二戰後建立的傳統國際秩序，尊重《聯合國憲章》宗旨原則和國際法。第二，明確要求基於現行國際秩序發展「一帶一路」，不另起爐灶。第三，明確把 「維護和促進既有的雙邊合作機制及雙方共同參與的多邊機制」列入合作原則，要求「一帶一路」不應影響雙方「在其他條約項下或作為有關國際組織成員所承擔的權利與義務」。不僅如此，「一帶一路」還賦予傳統國際秩序新的內涵。例如把中非合作論壇作為中非共建「一帶一路」的主要平台；把亞投行和其他多邊開發銀行作為助力共建「一帶一路」的重要多邊平台。此外還在一些專門領域形成固定合作機制，包括中歐班列運輸聯合工作組、「一帶一路」稅收征管合作機制、「一帶一路」綠色發展國際聯盟等。
其次，推動「一帶一路」符合高且可行的標準。「高」是指符合國際最佳實踐；「可行」是指兼顧發展中國家實際情況、差異化需求和有限的能力。「高且可行」標準，在哲學上遵循普遍真理與具體實際相結合原則，在發展實踐上符合構建人類命運共同體理念。推行高且可行的標準是中國式多邊主義（Chinese Multilateralism）的重要創新。
近年來，筆者在反思美式多邊主義時提出「中國式多邊主義」概念，認為「中國式多邊主義」是對美式多邊主義的揚棄。也即，發揚後者「規則導向，宣導最佳實踐」的優點，同時拋棄後者「無視發展中國家實際情況、差異化需求和有限能力」的不足。高標準必須能落地、可執行，為此一要避免機構官僚化，防止資源浪費和繁文縟節；二要避免過度程式化，防止無限期拖延和效率低下；三要避免一刀切，防止所有專案適用一套做法。
日前，由孟加拉國國投資，中國中鐵旗下中鐵大橋院參與勘察設計，中鐵大橋局承建、中鐵工業參建的孟加拉國帕德瑪大橋建成通車。
最後，探索「一帶一路」多邊機構化。「一帶一路」高峰論壇作為專門的多邊合作平台，尚無專門的秘書處，一定程度上阻礙了「一帶一路」機制化發展。目前，國家發改委設有「一帶一路」領導小組辦公室，外交部設有「一帶一路」高峰論壇聯絡辦公室。應考慮整合兩個辦公室資源，升級為運營更為獨立、職能更為全面的「一帶一路」秘書處，增強「一帶一路」國際屬性。秘書處以基礎設施互聯互通工作為抓手，推動成員國輪流申辦「一帶一路」高峰論壇。秘書處作為一個多邊開發組織，應當是成員驅動型的，類似世界貿易組織（WTO）秘書處。各成員在秘書處框架下商討決策，有效淡化現有工作機制的中方控制色彩。秘書處還可設立多元化糾紛解決機制，廣泛處理涉「一帶一路」的條約解釋爭端（政府之間）、投資仲裁（投資者與東道國之間）和商事爭端（企業之間）。
多年來，以中國為代表的新興經濟體實力持續上升，美國國力相對衰落。為了挽回霸權，美國並未聚焦于「做強自己」，卻把主要精力用在了「打壓別人」，導致國際合作困難重重，全球化遭遇逆流。正在發生的新冠肺炎疫情和俄烏衝突，使得逆全球化雪上加霜。「一帶一路」不可避免受到衝擊，其前途命運也受到前所未有的考驗。
在此背景下，人們不禁要問， 「一帶一路」還有全球化前景嗎？回答這個問題，首先要瞭解全球化的動力。科技和資本是全球化的根本動力，而經濟全球化是生產力發展的客觀要求。開放發展的歷史大勢沒有變，攜手合作的願望也不會變。個別國家開歷史倒車，「企圖堵別人的路，最終只會堵死自己的路」。
世界潮流，浩浩蕩蕩，要有勇氣、有定力站在歷史正確的一邊。「一帶一路」治理體系作為具有上層建築性質的制度框架，不僅順應全球化大勢，而且極具包容性。借力共商共建共用這一「黃金法則」，「一帶一路」法治化、多邊化、全球化相輔而行，推動「中國倡議，世界共用」願景落地，促成全球治理變革的新的標誌性成果。
（節錄自《軟法治理與「一帶一路」法治化和全球化》，原文近3萬字，載於《外交評論》2022年第4期。）
（原文連結：觀察者網）
